흔들리는 이민자의 나라 시드는 아메리칸 드림 > 한국사는 사람

 

버락 오바마 대통령이 이민개혁을 위한 논의를 다시 시작하고 연말까지 이민법 개혁안을 통과시키겠다는 의지를 천명하자 오랫동안 지지부진 했던 이민문제 해결의 실마리가 이번에는 풀릴 것인지 관심이 모아지고 있다. 특히 이민개혁 문제는 지난 부시 행정부에서 여러 차례 개혁시도를 했음에도 불구하고 끝끝내 의회에서 통과되지 못한 전례를 가지고 있어, 오바마 대통령이 과연 성공적으로 개혁을 할 수 있을 것인지에 대해 기대와 우려가 공존하고 있다.

 

 

이민개혁은 미국의 전통과 맞물리며 정치 및 사회세력들의 다양한 이해관계를 반영하는 복잡한 문제다. 미국은 이민자의 나라로 출발해 이민자들의 다양한 문화와 노동력을 바탕으로 번영을 이뤄왔다. 그러나 1980대 이후부터는 지속적으로 증가하는 불체자 문제가 사회적 이슈로 대두되어 왔고, 동시에 국제 경쟁력을 유지하기 위해 우수한 노동력을 유치해야 한다는 기업들의 요구도 거세다.
최근에는 극심한 경제불황의 여파로 오히려 이민자가 감소하는 추세를 맞음에 따라 ‘이민자의 나라’라는 오랜 정체성마저 흔들리고 있다. 미국의 경제가 침체됨에 따라 아메리칸 드림에 대한 기대가 시들고 있는 것이다.
따라서 오바마 대통령이 이민개혁을 통해 이러한 다양한 사회의 요구들을 수용하고 충족해 나갈 수 있을지에 관심이 가지 않을 수 없다. 오랜 전통을 가진 미국 이민정책사의 맥락과 이민 정책 결정과정을 둘러싼 정치 및 사회세력들간의 역학관계를 통해 이민개혁 문제를 조망해본다.    

 

 

오늘날 대부분의 선진 산업국가들에게 있어 이민정책은 주요 정책이슈 중 하나다. 선진국의 풍부한 일자리와 교육환경, 그리고 사회복지 혜택 등으로 인해 해마다 많은 이민자들이 생겨나고 있기 때문이다.
미국의 경우는 ‘이민자의 나라’로서 건국 이래 오랫동안 이민자들에 대해 관대한 태도를 취해왔다. 건국 초기부터 1875년까지 미국에서는 이민에 대해 국가적인 차원의 규제가 전혀 없었다. 19세기와 20세기 초기까지만 해도 미국 정부는 이민을 경제성장에 중요한 요소로 간주하고 이민을 장려하는 정책기조를 유지해왔다. 결과적으로 현 미국 인구의 대다수는 19세기와 20세기 초반 이민자들의 자손으로 구성되게 되었다.
이민에 대해 정부차원의 규제가 가해지기 시작한 것은 1924년부터다. 그러나 2000년대 이전까지만 해도 미국 정부는 다른 선진 산업국가들에 비해 이민에 대해 관대한 입장을 취해왔다. 결과적으로 미국으로 향한 이민자들의 발걸음은 계속되어왔고 1990년대 이후에는 매년 80여 만명의 외국인이 미국에 입국했다.
2007년도의 인구조사 결과에 따르면 지역별로 미국 이민자의 절반 이상인 54퍼센트가 남미에서 왔고, 27퍼센트가 아시아, 13퍼센트가 유럽, 그리고 4퍼센트가 아프리카에서 왔다. 국가별로는 멕시코로부터의 이민자가 가장 많고 다음으로는 중국, 필리핀, 인도, 엘 살바도르, 베트남, 그리고 한국 등의 순이다. 
최근의 보고서에 의하면 이민자들의 평균 교육수준은 미국에서 태어난 미국 시민들과 비슷한 것으로 나타나고 있다. 미국 출생 시민들의 28퍼센트, 그리고 이민자의 27퍼센트가 대학을 졸업한 것이다. 한편 아시아 국가출신들과 같이 특정 지역 출신 이민자들은 교육수준이 대단히 높은 것으로 나타나고 있다. 예를 들어, 인도 출신 이민자들의 경우 75퍼센트가 대졸 출신이다. 
소득별로 보면 인도, 호주, 남아프리카, 그리고 필리핀 출신 이민자들의 평균 소득수준이 가장 높다. 인도 출신 이민자들의 평균소득은 연 9만여 달러에 이른다. 소득수준이 가장 낮은 경우는 소말리아와 도미니카 공화국 출신들이다. 전체 이민자들의 평균 소득수준은 연 4만 6,000여 달러로 연 5만 1,000달러의 미국 출생들보다는 약간 낮은 편이다.
이민문제가 주요한 사회적 이슈로 부각되고 정부의 정책문제가 된 것은 21세기 들어 불체자 수가 급속도로 증가하면서부터다. 미국에는 선진 산업국가 중 가장 많은 불체자들이 살고 있다. 이는 20세기 내내 최대의 번영을 구가해온 미국의 경제력과 풍부한 일자리에 기인하기도 하지만 결정적으로 미국의 광대한 영토가 그 주된 원인으로 지적되고 있다. 특히 멕시코와 인접해있는 긴 국경지역은 오랫동안 펜스 등의 장애물도 없어 방치되어 불법이민자가 들어오는 주된 통로로 이용되어 왔다.

 

 

 

결과적으로 미국 내 불체자는 계속 늘었고 2008년에는 미 역사상 최초로 불법 이민자들의 숫자가 합법 이민자들을 초과해 대략 1,190만 명의 불체자가 미국에 거주하는 것으로 추정되고 있다. 지역적으로는 멕시코에 인접한 캘리포니아와 텍사스를 비롯해 뉴욕, 뉴저지, 플로리다, 일리노이 등 대도시가 있는 지역에 83퍼센트의 불체자들이 살고 있다.
출신국가별로는 멕시코 출신이 600만 명을 넘어 전체 불체자의 50퍼센트 이상 되는 것으로 추정되고 있으며, 그 뒤를 엘 살바도르, 과테말라, 필리핀, 온두라스 등이 잇고 있다.
한인 불체자들도 25만여 명이나 되는 것으로 추정되고 있다. 전체 재미 한인 인구가 125만여 명인 것을 고려할 때 한인 5명 중 1명은 불체자라는 것이다. 한인 불체자는 지난 2000년에는 18만 명이었으나 계속 증가해 지난 2007년에는 25만 명에 까지 이르게 되었다. 한인 불체자들의 숫자는 불체자 국가별 순위에서는 7~8위를 차지하고 있다.    
불체자의 수가 이렇듯 끊임없이 늘어나자 미국에서는 각종 우려들이 제기되었다. 늘어나는 불체자로 인해 미국의 일자리가 침식당한다는 염려부터, 영어를 하지 못하는 불체자들이 늘어나면서 영어 공용 등 사회통합적인 요소가 사라져가고 있다는 의견까지 불체자 증가가 사회경제적으로 미치는 부정적 영향에 대해 불편하게 느끼는 여론이 조성되어져 왔다. 반면 미국의 기업들은 다수의 불체자가 유입됨으로써 대다수 미국인들이 일하기 꺼려하는 분야의 노동력을 싼 임금으로 이용할 수 있게 되었다. 
불체자가 늘어나면서 이민문제는 결국 미국 사회의 가장 민감한 이슈의 하나가 되었고, 클린턴 정부 이래 불체자를 줄이고 유능한 노동력을 확보하기 위한 이민정책은 정부의 주요 개혁과제가 되어왔다.
미국의 이민정책 결정은 주로 의회를 중심으로 행해진다. 이민정책에서 의회가 차지하는 비중은 행정부나 사법부 등 정부의 다른 기관보다 훨씬 막중하다. 미 의회는 이민정책 결정을 둘러싼 제반 사회집단들의 이해관계를 반영하고 조정하며 절충과 타협을 통해 이민법안을 만들어 낸다.
특히 이민개혁과 관련해서는 소수민족, 기업체, 인권단체, 그리고 노동조합 등 다양한 집단이 제각기 다른 목소리를 내면서 자신들의 입장을 정책에 반영하려 노력한다. 따라서 의회가 이렇듯 다양한 의견을 반영해 정파를 초월하는 포괄적 개혁안을 만들어 내기란 그리 쉬운 것이 아니다.  
이민정책을 결정하는 데에 있어 의회에 이렇듯 막중한 역할이 주어져 있음으로 인해 행정부의 개혁추진이 쉽게 성공하리라고 전망하기는 쉽지 않다. 지난 부시 행정부는 여러 차례에 걸쳐 포괄적 이민개혁을 의욕적으로 추진했음에도 불구하고 끝내 개혁에 실패하고 말았다. 아무리 행정부에서 적극적으로 개혁을 추진하더라도 결국 의회에서의 타협과 협조가 없으면 이민개혁은 성공하기 어렵기 때문이다.   

 

 

이민정책에 자신들의 입장을 반영하기 위한 기업계, 노동계, 정당, 그리고 각종 사회단체들간의 파워게임도 치열하다. 미국 시민들의 전반적인 여론만 보자면 불체자에 대한 단속을 강화하고 이민을 제한하자는 성향이 강하다. 그러나 이민 제약에 대한 여론이 항상 정책에 반영되지는 않는다. 미국의 기업, 노동조합, 인권단체 등 사회단체 들이 의회에 행사하는 로비와 압력이 거세기 때문이다.
노동계는 일반적으로 이민문호를 개방하는 것에 대해 호의적이지 않다. 몰려드는 이민자들로 인해 기존 미국 시민들의 일자리가 위협받는다고 느끼기 때문이다. 특히 경제가 침체되어 있을 때는 더욱 더 이민문호를 개방하는 데에 반대하는 경향이 있다.
지난 4월에 오바마 정부가 이민개혁 추진을 위한 의사를 밝히자 미국의 최대 노조인 A.F.Fl-C.I.O.는 성명을 내고 이미 미국에 있는 불체자를 합법화하는 것은 찬성하지만 미국으로 새로운 노동자를 유입하는 대규모의 초청 취업이민 프로그램에는 반대한다고 밝힌바 있다.
소수민족 단체들은 ‘이민자의 나라’로 출발한 미국이 이민을 제한하는 정책을 추진하는 것은 어불성설이라며 이민문호를 계속해서 개방할 것을 요구한다. 인권단체들은 불체자들의 삶에 주목하여 이미 미국에 입국해 있는 불체자들이 정당한 권리를 갖고 인간답게 살 수 있도록 타당한 절차를 거쳐 불체자의 신분을 합법화해야 한다고 주장한다.
노동계와 소수 민족, 그리고 인권 단체들을 주요 지지세력으로 포괄하고 있는 민주당은 지지세력들의 입장이 이렇듯 갈라짐에 따라 일치된 당론보다는 의원 별로 개인적인 입장을 종종 나타내곤 한다. 아무래도 노동자들이 많은 지역에서 온 의원과 소수민족 지역을 기반으로 한 정치인들의 입장이 같기는 어렵기 때문이다.   
공화당의 지지층도 이민 개혁문제에 있어서만은 각기 다른 목소리를 내곤 한다. 공화당을 지지하는 보수적인 유권자들은 일반적으로 불체자에 대해 단호한 입장을 취한다. 극단적인 사례가 DFW 지역 파머스 브랜치 시에서 불체자에게 아파트 렌트를 하지 않는 조례를 통과하거나, 어빙 시에서 운전단속에 걸린 불체자를 이민국에 넘기는 등의 조치다. 공화당이 추진했다 결국 좌초된 지난 2005년도의 하원 개혁법안에 포함되어 있었던 불체자를 중범죄자로 취급하는 내용도 이러한 보수층의 정서를 반영한 것이다. 
반면 공화당의 또 다른 주요 지지층인 미국의 기업들은 초청이민 프로그램과 같이 이민문호를 개방하는 것을 지지한다. 저숙련 노동자를 기용하는 기업들은 미국 시민들이 기피하는 노동집약적인 일을 할 노동자가 부족하다고 불평하면서 이민문호를 제한하는 것에 대한 반대입장을 분명히 한다. 노동자 부족으로 인해 미국 기업이 문을 닫을 경우 결국 피해를 보는 사람은 그 기업에서 일하고 있는 미국 시민들이라는 것이다.
비슷한 이유로 하이테크 기업들도 초청 노동자 프로그램과 같은 정책을 통해 취업이민의 문호를 확대할 것을 요구한다. 미국 기업들이 국제 경쟁력을 유지하기 위해서는 교육수준이 높고 기술이 있는 우수한 노동력을 유입해야 한다는 것이다.  
보수적인 지지층을 가지고 있으면서 기업들의 요구를 동시에 반영하고자 하는 공화당 의원들은 불체자 단속에는 강경한 태도를 취하는 동시에 초청 노동자 프로그램은 적극적으로 추진한다. 최근 오바마 대통령이 의회에 연내 통과를 목표로 포괄적 이민 개혁안 도출을 위한 토론을 시작할 것을 제안하자 존 메케인 의원을 비롯한 공화당 의원들이 개혁안에 초청 노동자 프로그램 확대실시 방안이 포함될 경우에만 협조할 의사를 밝힌 것도 이러한 이유 때문이다.

이민문호 제한과 노동력 공급의 딜레마 

이렇듯 복잡하게 얽혀있는 제반세력들의 이해관계는 1990년 이래 미국 정치의 이슈의 중심을 차지해왔던 이민 개혁안의 성패를 좌우해왔다.
미국에서 이민개혁이 대대적으로 시행된 것은 클린턴 행정부 시절 때부터다. 미국으로 오는 이민자의 숫자가 계속 늘면서 이민을 제한하자는 미국 시민들의 목소리가 높아지고, 동시에 팽창하는 미국 경제에 노동력을 계속 공급해줄 필요성을 어떻게 조화할 수 있을 것인가 하는 점이 1990년대 이민개혁의 초점이었다. 특히 1993년부터 1994년까지 쿠바와 하이티에서 난민들이 미국으로 몰려오자 급속히 늘어나는 이민자들의 유입에 대해 대처를 촉구하는 여론이 커져갔다.
이민자 통제에 대한 여론이 커지던 와중에 1994년 공화당이 미 의회를 장악하자 이민문호의 3분의 1을 줄이고 가족 초청 이민도 제한하자는 이민 개혁안이 제시되었다. 1994년에는 캘리포니아에서 불체자들에게 제공해오던 사회보장 서비스를 감축하자는 결의안이 통과되었다. 이러한 사회분위기에 반응해 날로 늘어나던 불체자들에 대한 반감은 전국적으로 퍼져갔고 이민체제를 전면적으로 바꾸기 위한 개혁안에 대한 논의가 시작됐다. 
그러나 의회를 중심으로 한 이민정책 개혁에 대한 논의는 결국 이민문호의 제한을 요구한 여론과는 동떨어지게 흘러갔다. 공화당은 초기에는 보수층의 요구를 반영해 이민유입을 제안할 것을 지지했으나 결국은 기업체들의 이해를 반영하는 쪽으로 흘러가 이민 문호를 계속해서 개방하는 쪽으로 입장을 바꿨다. 공화당의 그러한 입장변화와 소수민족의 지지를 받는 민주당의 이민제한 반대입장이 맞물려 결국 이민 개혁이 애초에 목표로 했던 이민자 유입 제한은 효과를 보지 못했다.

 

 

 

부시 행정부의 이민 개혁안은 두 번째 임기를 맞이하면서 날로 늘어나는 불체자를 줄이고 기업체의 노동력 요구를 맞추는 것에 초점을 두고 추진되었다. 2004년 부시 행정부는 불체자가 본국으로 돌아갔다가 3년 기한의 ‘초청 노동자 프로그램’을 통해 미국에 재입국할 수 있도록 하는 개혁안을 제시했다. 부시의 개혁안에 따르면 불체자가 본국으로 돌아갔다가 재입국할 경우 합법적인 신분을 취득할 수 있도록 되어 있으나, 그 기한이 3년으로 제한됨으로써 실효성에 의문이 제기되었고 결국 법안은 좌초되었다.
계속해서 불체자가 늘어나고 아리조나와 조지아 등에서 시민들의 불만이 늘어나자 2005년도에는 연방 하원에서 불체자를 중범죄자로 규정하고 불체자 단속 및 국경강화를 강화하는 ‘초강경’ 법안을 통과시켰다. 하원의 이러한 법안 통과는 당시 소수민족 이민단체들의 광범한 저항을 불러일으키기도 했다.
2006년에는 공화당의 존 매케인 상원의원과 민주당의 에드워드 케네디 상원의원이 초당적으로 함께 불체자에 대한 시민권 부여의 길을 마련하고 초청 노동자 프로그램을 시행하는 법안을 제출했다. 그러나 상원안은 하원안과의 차이가 너무 커 개혁법안은 결국 사장되고 말았다. 단 의회는 불체자 방지대책을 촉구하는 여론을 의식해 연말에 700마일에 이르는 국경에 펜스를 설치하는 법안을 통과시켰다.    
2007년 초 부시 전 대통령은 다시 한 번 개혁을 시도했다. 불체자들이 벌금을 내고나면 시민권 취득의 길을 열어주고, 가족이민을 줄이며, ‘초청 노동자 프로그램’을 통한 이민문호를 확대하는 내용의 포괄적 개혁안을 제시한 것이다.
그러나 이러한 개혁안은 오히려 보수세력 내부의 반발에 부딪쳐 좌절됐다. 법을 어긴 불체자에 대해 사면해주는 것과 같은 방안은 안 된다는 것이었다. 
그리고 이제 오바마가 다시 한 번 이민법을 개혁하려 하고 있다. 오바마 대통령이 구상하는 개혁안은 불체자들이 불법 행위에 상응하는 벌금을 내거나 벌칙을 감수한 후 시민권 취득을 위한 길을 열어주고, 국경을 강화하며, 불체자를 고용하는 기업을 강력하게 단속으로써 미래의 불체자 양산을 막는 것을 주요 골자로 하고 있다.
또한 새로운 노동자를 고용할 경우 합법적인 신분인지 확인할 수 있는 전국적인 시스템을 만들어 불체자가 미국에 발을 못 붙이도록 하는 것을 목표로 하고 있다. 단, 현재까지 알려진 바에 의하면 오마바의 계획에는 기존 공화당 정권이 추진했던 것과 같은 초청 노동자 프로그램은 포함되어 있지 않다. 이는 민주당의 지지층인 노조의 입장을 반영한 결과일 가능성이 높다. 
결국 오바마의 이민개혁 성패도 어떻게 정당간, 그리고 다양한 사회세력간의 이해관계를 효과적으로 절충하고 조정해 나가느냐에 달려있다. 그리고 지금까지는 없었던 새로운 변수는 최근 미국으로 오는 이민자의 숫자가 급감하고 있다는 사실이다.
경제침체로 인해 ‘아메리칸 드림’을 추구하는 이민자의 유입이 시들해지면서 이민문호를 확대 또는 규제하는 문제가 개혁의 주 과제에서 한 발 뒤로 물러서게 될 가능성이 있다. 이민 오고자 하는 사람이 줄어드는 상황에서 이민자 유입을 규제하는 정책은 무의미할 수도 있기 때문이다.